100 milliards de dollars pour le climat

Aujourd'hui, le Groupe de haut niveau du Secrétaire général des Nations Unies sur le financement du changement climatique (AGF) a indiqué qu'il était difficile, mais faisable, de mobiliser 100 milliards de dollars chaque année d'ici 2020 pour financer l'atténuation et l'adaptation au changement climatique dans les pays en développement. » Le groupe, composé de chefs d'État et de gouvernement, ainsi que de dirigeants financiers des pays développés et en développement, a été chargé d'élaborer l'engagement de 100 milliards de dollars par an de financement à long terme au titre de l'Accord de Copenhague. Conçu parallèlement aux négociations mondiales sur le climat dans le cadre de la CCNUCC, il vise à fournir une évaluation technique des options de financement, filtrée en fonction de critères tels que l'acceptabilité politique. Bien que le rapport déçoive ceux qui souhaitent une recommandation audacieuse, il fait bouger les choses en proposant un menu d'options de financement international et national, certains jugées plus prometteuses que d'autres.
Alors, comment est-il possible de collecter 100 milliards de dollars par an? Les membres du groupe de haut niveau prévoient que de nouveaux fonds publics proviendront d'une combinaison de revenus provenant des quotas d'émission ou des taxes directes; les taxes sur les carburants de transport internationaux; et le redéploiement de subventions aux combustibles fossiles ou d'autres mécanismes basés sur le carbone comme une petite redevance sur l'électricité (taxe sur les fils) qui pourrait générer 50 milliards de dollars par an. Ajoutez à cela les flux nets d'investissement privé qui pourraient générer 10 à 20 milliards de dollars par an (l'investissement privé total qui pourrait être ainsi mobilisé serait de l'ordre de 100 à 200 milliards de dollars) et les flux nets des marchés du carbone de 10 milliards de dollars. Un montant supplémentaire de 11 milliards de dollars par an pourrait être collecté en fournissant des ressources accrues aux banques multilatérales de développement. Pris ensemble, ceux-ci pourraient totaliser de 80 à 90 milliards de dollars par an, les finances publiques traditionnelles provenant de crédits budgétaires couvrant le solde. Un financement de démarrage rapide dans le cadre de l'accord de Copenhague de 10 milliards de dollars par an montre que les finances publiques pourraient couvrir la différence à l'extrémité supérieure des hypothèses, mais plus d'efforts seraient nécessaires à l'extrémité inférieure.
Le rapport souligne que l'augmentation de ces sommes doit faire partie d'un ensemble plus large d'actions d'atténuation significatives ainsi que la transparence de la mise en œuvre. Cela lie le débat à l'Accord de Copenhague et à la position des États-Unis selon laquelle les éléments de l'accord doivent se renforcer mutuellement. Une hypothèse clé est que les objectifs de réduction des émissions et les instruments associés entraîneraient un prix du carbone de 20 à 25 dollars par tonne d'équivalent CO2. Il est donc essentiel de prendre des mesures à ce sujet afin de lever des fonds.
Une occasion ratée. Le rapport réaffirme l'importance d'engagements forts en faveur de l'atténuation du changement climatique au niveau national et de l'introduction d'instruments basés sur le carbone, et appelle au renforcement des marchés du carbone. Mais il aurait pu être beaucoup plus solide de taxer le carbone au moyen d'une taxe pure et simple ou d'une large utilisation des permis mis aux enchères pour fournir non seulement une source de financement aux pays en développement, mais aussi pour aider à réduire les déficits des économies avancées.
Certaines propositions innovantes de finances publiques prennent de l'ampleur. Alors que les sources de financement public ont été continuellement débattues au cours des dernières années, le rapport AGF signale que plusieurs sources de financement innovantes auparavant controversées sont désormais considérées comme viables, telles que les revenus de la fiscalité et la mise aux enchères des quotas d'émission; la taxation du transport international via le bunker maritime et la taxation du carburant d'aviation; et redéploiement des subventions aux combustibles fossiles. Bien que délicatement libellée, la proposition de tirer parti des droits de tirage spéciaux du FMI semble avoir été éliminée, ainsi qu'une taxe internationale sur les transactions financières, bien qu'un signe de tête soit donné aux pays et aux régions qui pourraient vouloir l'utiliser comme source. Et malgré la situation budgétaire désastreuse des économies avancées, l'utilisation des recettes publiques générales demeure. Le rapport reconnaît que les finances publiques de nombreux pays développés sont soumises à une pression extrême. En effet, l'environnement politique actuel rendra cette option difficile dans de nombreux pays. Simultanément, l'AGF réaffirme que les contributions directes du grand public joueront également un rôle clé à long terme.
Le potentiel du financement privé. L'AGF fait valoir à juste titre que, quelle qu'en soit la source, l'investissement du secteur privé sera essentiel si les pays en développement veulent réussir à passer à des voies de développement à faibles émissions. Mais le langage diplomatique décrivant des points de vue différents sur l'opportunité et la manière de comptabiliser les flux totaux, et sur l'équilibre entre financement public et financement privé dans l'ensemble, indique une tension continue entre les pays développés et les pays en développement. Nous soutenons que les pays en développement ont raison de s'attendre à ce que seul l'équivalent-subvention des flux publics soit pris en compte dans le cadre de la contribution des pays développés. Cela devrait également inclure l'élément de subvention net intégré dans l'augmentation potentielle des marchés du carbone, comme cela a été le cas pour le mécanisme pour un développement propre. La logique ici est que ces flux vont soutenir un bien public mondial: l'atténuation. Mais les pays développés ont également raison de dire que les flux privés devront couvrir une partie importante des coûts. Il sera donc essentiel d'avoir une métrique qui capture également les flux totaux pour évaluer si le financement public supplémentaire évince effectivement les montants massifs de fonds privés qui seront nécessaires pour financer les investissements dans leur ensemble.
Le débat prêt / don. Les auteurs du rapport ont trouvé un consensus sur un sujet qui a suscité une grande consternation dans le monde du financement climatique, en particulier parmi les défenseurs de la société civile: si tout le financement climatique devait prendre la forme de subventions, ou les prêts concessionnels (et les garanties) peuvent-ils être les bons instruments ? Le rapport soutient l'utilisation de prêts et de dons, mais note que les dons et les prêts hautement concessionnels sont cruciaux pour l'adaptation dans les pays les plus vulnérables. L'AGF a raison de dire que pour l'atténuation, des fonds comme le Clean Technology Fund prouvent que les prêts et les garanties peuvent être structurés de manière à mobiliser d'importants financements privés et publics. Mais cela doit être accompagné de la mise en garde selon laquelle, en termes de partage de la charge sur les efforts d'atténuation, seul l'équivalent-subvention incorporé dans ces prêts devrait être pris en compte dans la contribution des pays développés. Pour les initiatives d'adaptation, un appel plus important à des subventions pour les pays les plus pauvres aurait un sens politique. Sinon, les résultats positifs de ces flux, comme le renforcement de la confiance, seront occultés par la rhétorique selon laquelle les prêts hautement concessionnels alourdissent la dette des pays les moins responsables du changement climatique en premier lieu.

Le rôle des banques multilatérales de développement. Le rapport note l'importance de l'ONU dans le renforcement des capacités et décrit certaines propositions pour l'accès direct des fonds aux pays en développement. Mais en même temps, il défend fermement l'utilisation des capacités des BMD, envoyant un signal clair à ceux qui plaident contre l'utilisation des BMD. L'AGF se concentre en particulier sur le rôle multiplicateur que les BMD peuvent jouer en combinant le soutien aux politiques publiques qui soutiendront un avenir sobre en carbone et résilient au changement climatique. Les BMD ont la capacité de combiner des sources de financement pour fournir un effet de levier important. L'AGF prépare également le terrain pour l'examen de la contribution à l'équation du financement climatique des futures augmentations de capital et des reconstitutions de type IDA.
Bien que le rapport ne soit pas la percée que beaucoup espéraient, il fait des progrès dans la lutte contre le changement climatique en signalant l'acceptation des innovations qui pourraient maintenant prendre de l'ampleur. Mais la conception de ces instruments sera difficile. Les montants financiers pouvant être collectés dépendront d'importants objectifs d'atténuation. Et finalement, l'action nationale dépendra de l'acceptation politique de chaque nation. Ce sera une bataille difficile aux États-Unis pour vaincre le scepticisme de l'électorat et l'opposition attendue du nouveau Congrès à tout nouvel impôt (même s'il est immédiatement restitué aux contribuables nationaux en abaissant les autres impôts sur le revenu ou la masse salariale) et politiques qui assurent des transferts vers le monde en développement. Bien que difficiles, ce sont ces types de politiques qui rendront le financement climatique, et à son tour la coordination et l'accord mondiaux, réalisables.